在管理上沿用封建作坊的管理制度，在人事管理上一个工厂就像一个衙门，等级森严，劳苦工人处处受把头和官吏的压迫剥削，对外国技师工程师，缺乏起码的尊重和科学态度，在心底深处抵制西人的奇技淫巧。

[10]http://www. fjsc. gov. cn/cms/infopublic/publicInfo. shtml?id，2011年8月10日访问。该标准自下发之日起执行。

我们拟透过实证分析，厘清上述疑惑。[8]http://wsj. yiwu. gov. cn/021_1/02/02/200810/t20081016_149732. html，2011年8月16日访问。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令，原则上具备外部法规范的拘束力。纵观法治国家的行政裁量发展轨迹，个案正义始终是行政裁量的目的，裁量主要服务于个案正当性。在公务员队伍中，经过法学专门训练的几乎凤毛麟角。

换言之，逸脱裁量基准之决定固然会产生行政内部的责任问题，但并不必然造成行政决定违法。裁量基准之制定，对于确保依法行政原则之推展，限制行政的恣意擅断，保证平等与公正，进而保障人民权益，提高行政效能，增进人民对于行政之信赖，乃至现代法治政府的建立与完善，均具有重要的现实意义。（3）国家赔偿法规定只有对违法的具体行政行为才要赔偿，劳教的行为不违法，当然不予赔偿。

胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第51页。[27]张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第540页。[7]根据被告的当庭陈述：湖南省劳教委撤销对原告劳动教养决定的法律依据时《行政复议法》第28条第1款第（三）项第5目规定的具体行政行为明显不当，具体行政行为明显不当是以合法性为前提的，说明我委的劳教决定不具有违法性。在笔者看来，之所以去掉第2款中的违法，原因在于把刑事赔偿纳入到调整范围内来，而不是改变行政赔偿的归责原则。

该说认为瑕疵是行政行为在合法的前提下，在形式、程序和程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。[22]（3）目前合法性与合理性之间的界限为明显不合理，即弱于明显不合理的为合理性问题、等于或强于明显不合理的为合法性问题。

[15]将合法性审查的范畴从形式合法扩张到实质合法。至此，我们发现从学理和实践两个层面，人们更倾向于将明显不当归于违法的范畴。[27]由于《行政诉讼法》第54条第（四）项之规定，[28]规范意义上的显失公正仅限于行政处罚领域，然而仅从概念意义上，要将明显不当与显失公正相区分几乎难以做到，甚至有学者径行指出：从行政诉讼法的立法精神和条文涵义上分析，把‘显失公正解释为‘明显不适当、不合理或许更接近事物的本质。[40]可见原旨意义上的瑕疵包含违法，并具有比违法更宽泛的外延。

进入专题： 行政行为 明显不当 唐慧案 。[22]不可避免的，对此种扩张趋势提出异议的言论也存在。[26]此时两者的区分便难以言述，遑论要法官在司法审查将两者泾渭分明地区分开来。[15]朱新力：《行政滥用职权的新定义》，《法学研究》1994年第3期。

第3类将明显不当等同于行政行为的瑕疵予以描述，指称一行政行为明显不当可能包含行政行为证据不足、适法错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形中的一种或多种。根据《行政复议法》第1条与第3条第（三）项[1]之规定，对比《行政诉讼法》第5条[2]之规定，可知行政复议机关比之法院对被审查行政行为多了合理性审查。

我国行政法上合法性与合理性的滥觞为龚祥瑞教授在上个世纪八十年代发表的两篇论文《论行政合法性原则》和《行政合理性原则》。据此，通过体系解释，一般认为，行政行为的明显不当系合理性问题，而非合法性问题。

[37]A与甲交警支队交通管理行政处罚及行政赔偿纠纷上诉案，(2010)沪一中行终字第250号。[39]日本法上将构成行政行为的违法性或不当性的原因称为行政行为的瑕疵。[17]关于在实质合法说下，合法性和合理性的临界点，有学者在参考维德内斯伯里（Wednesbury）不合理[18]的基础上，指出合理性原则给了行政机关自由的实质边际，只是当过分缺少这种平衡，以至于明显不合理时，法院才去干预。[20]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第293页。[46] 由此，若认为明显不当的行政行为是合法而不当时，有权机关不能对其径行撤销，而只能要求行政机关予以补正。第4类则是指行政程序不符合正当程序，这里的不当解释为不正当，而非不合理。

[4]需要说明的是，唐慧案二审法院虽然依法撤销了一审法院的判决。[21]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第10-11页。

至此，我们可以从法律后果的角度，对明显不当的定位作出两点结论：（1）从行政行为效力角度考察，由于撤销是违法的充分条件，若将明显不当归于合法而不当的情形，将无法撤销明显不当的行政行为。杨登峰：《行政行为撤销要件的修订》，《法学研究》2011年第3期。

[28]《行政诉讼法》第54条第（三）项规定：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。然而，考虑到违法归责原则的限制下，相对人获取国家赔偿难度颇大，即便最高院亦在其出版物中承认：在《国家赔偿法》施行15年的司法实践中，单一的归责原则使得行政赔偿案件审判热衷于评价行政行为的违法性，而非关注于弥补受害人遭受的损害，这是与国家赔偿法的权利救济与保障的本质追求相背离的。

[26]参见胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第303页。明确将明显不当作为合理性问题，而非合法性问题处理。[50]王和雄：《行政不作为之权利保护》，三民书局1993年版，第239页。因此，从结果导向上分析，将明显不当作为合法而不当的情形也是无法证成的，这将导致法律内部的难以自洽。

[31]郑州电子信息职业技术学院与申海忠等不作为纠纷案，(2012)豫法行终字第00013号。这一修改一度被认为是违法归责原则退出国家赔偿的里程碑。

该说认为瑕疵包含了行政违法和行政不当，并将瑕疵分为显著轻微的瑕疵、一般瑕疵、重大且明显的瑕疵三类。[19]近年来，通过对行政案例的钻研，合法性的边界被不断扩张，有学者认为：行政机关的裁量越出了合理的界限，就构成了实质上的违法，法院有权进行干预。

[44]我国行政法学者从另一个角度指出，一般瑕疵的类型也就是违法形态的类型。然而这一理论传入我国后发生了异化，产生了三种不同的学说：（1）合法说。

基于上述分析，若将明显不当归于合法而不当的情形时，似乎可以毫无疑问地得出如唐慧案一审判决中所述的无须赔偿的结论。朱新力：《行政滥用职权的新定义》，《法学研究》1994年第3期。亦即既判力并非均得适用于任何情形，例如，以程序上之违法为理由而拒绝发证之处分被判决撤销确定时，以处分为违法之既判力，对因未经正当程序而发生之损害之赔偿请求诉讼，虽有意义，但对因拒绝发证而不能营业所发生之损害赔偿请求诉讼，则未必适切有效。姚锐敏：《关于行政滥用职权的范围和性质的探讨》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2000年第5期。

由此可以发现导致行政行为撤销的原因是瑕疵。从这一意义上，《行政复议法》第28条之规定已暗示了明显不当是一类违法。

[6]鉴于法院只能对行政行为的合法性进行审查，一审法院并未对该行政行为的不合理性予以具体阐释，结合本案行政复议决定书的表述我们可以略见一斑：鉴于唐慧的女儿尚未成年、且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可以不予劳动教养。[43]笔者以为，合法说将瑕疵归为合法范围内显然不合适，这将造成在分析行政行为效力时将瑕疵与违法并列予以考虑，这不符合这一概念创设的初衷。

据此，我们可以将一审判决书的逻辑归纳如下：（1）对唐慧劳教的行为没有考虑到她的特殊情况，属于复议法上的明显不当，根据复议法予以撤销是正确的。[48]支持两者异义的学者则指出，行政诉讼之违法是有关行政行为的法律效力，以行政行为效力之否定为目的，着重于对违反法律规范的形式性。